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        試論加強政策措施落實跟蹤審計風險管理的途徑
         
        【時間:2018年01月23日】 【來源:審計署武漢特派辦】字號: 【大】 【中】 【小】

        為應對我國改革發展過程中出現的新形勢、新常態,2014年8月,國務院首次作出了對“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”等重大政策措施的貫徹落實情況開展跟蹤審計的部署。國務院《關于加強審計工作的意見》(國發〔2014〕48號)進一步明確要持續組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況進行跟蹤審計,推動政策措施的貫徹落實。這意味著國家審計的內涵進一步深化、職能進一步拓展、責任更加重大、挑戰更加嚴峻。政策措施落實跟蹤審計也成為實現對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋的重要內容和抓手。然而隨著跟蹤審計的不斷深化,其中也出現了一些新的審計風險,加強審計風險管理的必要性日漸凸顯。

        一、政策措施落實跟蹤審計的特點及風險管理現狀

        (一)政策措施落實跟蹤審計的特點

        為貫徹落實國務院工作部署和有關要求,三年來,審計署及地方各級審計機關持續組織實施政策措施落實跟蹤審計,通過揭示問題、推廣經驗和督促整改等方式積極推進國家重大政策措施貫徹落實,取得了一系列成果。審計署自2015年5月起向全社會公告審計結果,截至2018年1月已發布共15期審計公告。從歷次審計公告情況來看,政策措施落實跟蹤審計呈現出以下獨有的特點:

        一是審計重點變化快。根據國家宏觀形勢的變化情況,每一期的跟蹤審計在重點關注事項上都會有所調整,具體體現在審計公告中所反映的內容上,如2017年2季度的審計重點關注事項增加了推動“一帶一路”建設等方面的政策措施落實情況。

        二是審計覆蓋范圍廣。根據審計公告,近期的跟蹤審計覆蓋了31個省、自治區、直轄市和29個中央部門、近10戶中央企業。由于審計覆蓋范圍廣,審計工作的組織協調成本較高,在不同區域、不同層級的被審計單位間同步開展工作存在一定阻礙。

        三是審計具有持續性。持續性是跟蹤審計最顯著的特征,審計貫穿政策出臺到落實的全過程。一些政策從出臺到落實持續時間較長,因此多期審計公告可能會反映同一類政策涉及的問題,但這些問題可能處于政策推進的不同階段,其表現形式也不盡相同。

        四是審計不局限于揭示問題。從審計公告內容來看,當前跟蹤審計的成果包括發現的主要問題、整改情況以及有關部門和地區推進國家重大政策措施貫徹落實的具體舉措三個方面,即審計結合了推廣經驗和督促整改。

        (二)當前政策措施落實跟蹤審計中的風險管理情況

        對于審計機關而言,風險管理的實現主要依靠通過相關法律法規和審計機關內部制度規定來管理、約束審計行為。從操作層面來看,2004年頒布的《審計機關審計項目質量控制辦法(試行)》(審計署令第6號)對審計項目的操作規程作出了具體的要求。而2010年修訂的《中華人民共和國國家審計準則》(審計署令第8號,以下簡稱《準則》)則成為審計機關風險管理的總綱,明確了審計機關要針對審計質量責任、審計職業道德、審計人力資源、審計業務執行、審計質量監控5個要素建立審計風險管理與質量控制制度。實踐中,審計機關按照《準則》要求的內容制定配套制度和規定,并根據審計實踐情況不斷完善。

        跟蹤審計作為一個處于快速發展階段的審計領域,其風險管理還統一在國家審計風險管理的總體框架下,沒有形成獨立的風險管理體系。由于跟蹤審計理論與實踐發展速度不匹配,且其自身存在區別于其他國家審計領域的特殊性,因此審計機關中現行的風險管理制度往往不能適應跟蹤審計實踐的發展,導致跟蹤審計中容易出現一些新的風險,不能有效防控。

        二、政策措施落實跟蹤審計風險的內容、特點與成因

        (一)政策措施落實跟蹤審計風險的內容

        近年來,跟蹤審計實踐迅速發展,其中一些審計風險也逐漸暴露出來,且呈現出與其他國家審計領域中審計風險明顯不同的內容與特點。具體來看,跟蹤審計中的審計風險主要包括三個方面(榮志堅,2013):

        1、審計定位風險

        跟蹤審計中的審計定位風險主要由審計關口前移的矛盾造成,具體表現為審計失位和審計越位(王彪平,2013)。跟蹤審計從本質上來說是事前審計、事中審計和事后審計融合貫通的一個完備體系,但實踐中事前審計的部分常被弱化,審計機關更側重于從事中審計和事后審計的角度來揭示問題、督促整改,以實現推進政策落實的目標。不能有效實現審計關口前移,導致一些本可以在規劃、部署、決策階段發現并防范的問題,推延至項目落地、資金耗用之后才能得到有效解決,增大了潛在的審計風險,這種情況下跟蹤審計沒有正確、充分地履行職責,出現了審計失位。而審計關口過分前移,則會出現審計越位,即跟蹤審計超越了職責權限。如跟蹤審計在政策落實過程中長期持續開展,被審計單位為了規避責任會通過咨詢等方式變相地讓審計機關參與其業務規劃和決策,于是審計從監督手段變成了管理手段,造成審計責任不清,從而出現審計風險。

        2、審計能力風險

        跟蹤審計涉及的行業領域十分廣泛,同時需要從宏觀上評價、判斷政策落實情況并提出建議,因此對審計人員的知識結構、能力層次上有很高的要求,審計人員不僅要做核查賬務的能手,還要做分析研究的高手。近年來審計署和地方各級審計機關大量招錄法律、計算機、工程、環境等專業背景的人才,但從整體來看,審計機關長期側重開展財政、財務收支審計監督導致人才結構調整在過渡期內仍然存在陣痛。此外,隨著信息技術的發展,大數據審計已成為跟蹤審計不可或缺的能力。目前審計署已初步建成國家審計數據中心,但地方各級審計機關信息化程度參差不齊,由于管理體制等多方面原因,國家審計數據中心的資源還沒有得到充分、有效地推廣和應用。

        3、外部環境風險

        審計機關在跟蹤審計中所面臨的外部環境風險包括多方面的內容,如政策落實過程中層次多、鏈條長、區域性特點突出,被審計單位管理制度不完善、不同層級的被審計單位未能統一管理等,這些都加大了審計難度(陳塵肇,2011)。尤其應當引起注意的是,《“十三五”國家審計工作發展規劃》明確提出要區分是主觀故意違紀違規還是過失犯錯,區分是政策制度、法規不完善還是有意違規,區分是改革探索中出現的失誤還是以權謀私等。但由于我國現行的法律、法規還不健全,且一些重大政策本身也在落實過程中不斷完善,這就導致審計將面臨相當程度的模糊地帶,為審計工作的評價判斷、定性問題帶來了很大困難。

        (二)政策措施落實跟蹤審計風險的特點

        1、內容復雜性

        跟蹤審計中審計風險的復雜性一方面體現在宏觀政策涉及的內容紛繁復雜且其本身在不斷調整變化,相應地難以全面枚舉、歸納其中的審計風險,大部分時候需要具體情況具體分析來防范和控制風險;另一方面,審計風險不僅局限于揭示問題,而在推廣經驗和督促整改過程中都可能存在審計風險。

        2、防范時效性

        跟蹤審計的重點不斷變化和政策落實的階段持續推進決定了,對其中審計風險的防范措施是具有時效性的,一段時期內的風險防范和控制措施隨著改革進程的發展可能最終會失效,單一地在審計程序上建立控制和約束機制并不能持續有效地防范審計風險。

        3、影響擴延性

        由于審計公告制度的實行,跟蹤審計的結果定期向全社會公告。而跟蹤審計與經濟健康、社會進步、民生改善、環境保護等公眾的關注和期盼有更加緊密的聯系,審計結果會直接影響公眾對政府的態度,因此跟蹤審計的審計風險將更多地在政治、社會、公眾心理、政府聲譽等方面造成深層次的影響。

        4、損失潛在性

        跟蹤審計中,審計評價、判斷、定性、建議等各環節的風險更加隱蔽和模糊,不同于傳統審計,風險暴露時會往往不會產生直接影響和損失,但可能影響政策落實的推進速度或者未能及時揭示和解決政策落實面臨的阻礙,這方面造成的損失不可量化,于是審計風險也容易被忽略(陳文涓,2013)。

        (三)政策措施落實跟蹤審計風險的成因

        根據對跟蹤審計中審計風險的內容和特點的分析,審計風險出現的追根溯源是由跟蹤審計本身的內涵和外延所決定的。跟蹤審計的目的不僅在于促進政策執行并取得預期效果,更在于提高政策本身的協調性和科學性,最終實現通過審計推動完善國家治理,發揮審計職能作用(蘇孜、何延平,2016)。在這樣的內涵下,跟蹤審計表現出了與傳統審計不同的特點,這些特點在上文已進行了詳盡的分析;同時跟蹤審計模式也完全契合于政策的運行周期,貫穿于政策運行的全過程,其實質是事前審計、事中審計和事后審計融合貫通的一個完備體系,如圖1所示。因此跟蹤審計的中的審計風險明顯有異于傳統審計。

        圖1 政策措施落實跟蹤審計模式

        三、加強政策措施落實跟蹤審計風險管理的途徑

        基于跟蹤審計中審計風險的特點,需要系統地強化風險管理機制,從風險的識別評價、防范控制和審查監督的角度進行全方位加強管理,才能切實有效地提高跟蹤審計質量。

        (一)加強對審計風險的識別與評價

        對跟蹤審計中的審計風險進行有效識別是實現可靠的風險管理的前提。風險識別應當發生在階段性的跟蹤審計開展之前。由于風險的復雜性,風險識別應根據具體情況選擇不同方法,如對無重大變化的審計事項可根據審計實施方案采取風險因素分析法,對新的審計重點事項采取風險調查分析法,對政策運行不同階段的同一事項采取流程圖分析法等。風險識別應當與跟蹤審計保持持續不斷的同步過程,且一些風險可能需要結合多種方法進行多次識別反饋才能獲得較為準確可靠的識別結果。

        完成風險識別后,還需要對風險識別結果進行評價,主要對風險發生的可能性和影響的嚴重程度進行評價,并建立風險清單。目的是確定風險的重要性并據此進行有針對性地防控。顯然可量化的風險評價結果才是具有參考意義的,但這也是風險評價的難點。實際操作時,既要通過建模確定各類風險因素的權值,更要對不同的風險因素審慎選擇分析評價方法,而對于跟蹤審計所涉及的各類政策、重點,建立的風險評價模型也不盡相同。進行風險評價時,難免摻雜審計主觀因素,因此風險評價的主體應當由審計管理人員來承擔。

        (二)加強對審計風險的防范與控制

        1、完善審計規范

        在跟蹤審計的開展過程中,國務院和審計署先后出臺了相應的跟蹤審計制度和規范,明確了政策措施落實跟蹤審計的目標、范圍、職責、權限等內容。隨著跟蹤審計的不斷深化,跟蹤審計的內涵和外延還在繼續拓展。通過完善政策措施落實跟蹤審計規范,明確風險責任,讓審計工作有法可依、有章可循,進而從宏觀層面控制審計風險,提高審計工作質量。

        2、優化組織管理

        一方面嚴格項目管理、完善內部控制,結合風險清單做好風險防控;另一方面通過優化組織管理提高審計效率和質量,充分發揮審計監督職能。通過建立滾動審計項目庫和上下聯動機制,統籌全國政策措施落實跟蹤審計的立項和實施,確保審計定位明確(宋依佳,2012)。增強審計組織方式的靈活性,對一些單項政策采取專項調查的方式,抽選重點單位進行延伸調查以提高效率,而對一些重點政策則開展全面審計,深入核查其中涉及的重大項目和資金。

        3、共享審計資源

        通過共享審計資源,確保全國跟蹤審計同步開展、審計監督落到實處。一是共享審計人力資源。審計機關應打破管理界限,實現全國“一盤棋”,根據跟蹤審計的重點內容、重點區域來協調配置人力資源。二是共享審計數據資源。充分發揮國家審計數據中心的作用,著力推動大數據審計方式,更加精準地定位審計問題。三是共享審計方法資源。審計過程中好的做法和經驗應當及時進行推廣和學習,提高整體審計效能。

        4、強化能力建設

        有效防范和控制審計風險很大程度上依賴于審計機關的“軟件”和“硬件”能力。“軟件”主要指審計人員相應的技術水平,“硬件”主要指審計機關的基礎環境,特別是信息化環境。各級審計機關在不同程度上都需要通過完善人才培養規劃、強化培訓學習交流、加快推動信息化建設,切實提高審計能力。

        (三)加強對審計風險的審查與監督

        對審計風險的審查與監督一般以風險清單為基礎,同時也是對風險識別與評價結果的反饋。風險審查與監督同樣是一個持續的過程,發生在階段性跟蹤審計的過程中和結束后。為了反映審計風險防范與控制的真實情況,風險審查與監督的主體應當相對獨立,一般而言應由上級機關對下級機關執行。風險審查與監督發揮作用的前提是建立完善的風險責任制度,其結果要明晰責任,以達到約束、規范審計行為從而規避審計風險的目的。(梁中)

         

         

        主要參考文獻:

        榮志堅. 2013. 關于防范政策執行跟蹤審計風險的幾點思考[J]. 華中師范大學學報(人文與社會科學版)(12) :38-41

        王彪平. 2013 防范政策執行情況跟蹤審計風險的思考[J]. 現代審計(3) :11-13

        陳塵肇. 2011. 關于加強轉變經濟發展方式相關政策執行情況審計監督的思考[J]. 審計研究(4) :14-18

        陳文涓. 2014. 政府職能轉變、審計風險管理與審計價值實現[J]. 商業會計(23) :42-45

        蘇孜,何延平. 2016. 重大政策措施落實跟蹤審計問題初探[J]. 財會月刊(20) :88-91

        宋依佳. 2012. 政策執行情況跟蹤審計若干問題探討[J]. 審計研究(6) :10-14

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